1. 왜 정당인가 ― 정당이 민주주의를 창출한다
2008년 한국 사회의 세밑을 달구었던 ‘국회 폭력 사태’는 국민들이 기존에 가지고 있던 정치에 대한 실망과 불신을 더욱 심화시켰다. 세계 경제 공황의 여파로 하루하루의 생계가 어려운 서민들이 보기에 국회에서 항상적으로 일어나는 극렬한 갈등과 비방은 삶의 질을 향상시켜줄 ‘희망의 정치’와는 상관없는 ‘정치 놀음’으로 비칠 뿐이다. 본디 정당은 민의를 대표하여 정부나 국회에 진출함으로써 국가의 주요 정책을 입안하고 결정하는 권한을 가진다. 따라서 정당은 다수 국민의 이해와 요구가 반영된 정책을 실현해야 할 책임이 있다. 하지만 현실에서 접하는 정당은, 특히 정당 체제가 완전히 뿌리내리지 못한 것으로 평가받는 한국 사회의 정당은 이런 권한과 책임으로부터 자유로운 듯 보이는 행태를 일삼고 ‘나쁜 정치’의 중심에 서 있는 ‘조직적 주체’로서 기능하는 경우가 많다. 그런데도 우리는 정당에 주목해야 할까?
한국 사회와 현대 세계를 이해하는 데 기본적인 열쇠가 되는 개념들을 뽑아 그 의미와 역사, 실천적 함의를 해설하는 ‘비타 악티바Vita Activa｜개념사’ 시리즈의 열한 번째 권『정당』은 정당에 대한 이러한 불신과 논란 속에서도 왜 정당이 중요하며 현대 정당은 민주주의와 어떤 관계에 있는지를 고찰한 책이다. 저자는 오늘날 다수의 시민들이 정당에 대한 투표 행위를 통해 정치적 의사를 표명하고 있으며, 선거를 통해 대표성과 정당성을 획득하는 정당만 한 정치 제도가 없다는 점에서 시민의 다양한 이해와 요구를 집약하고 표출하는 데 정당보다 효율적인 제도는 아직 등장하지 않았다고 본다. 이러한 전제 위에서 이 책은 정당 정치에 대한 국민들의 불신과 정당 쇠퇴라는 위기에도 불구하고 현대 민주주의 제도에서 정당이 차지하는 핵심적 역할을 강조함으로써 민주주의를 지향하는 정치 사회 세력의 노력과 정당 정치에 대한 국민의 관심과 신뢰 회복을 촉구하고 있다.
국내외의 다양한 정당 이론가들의 사유를 통해 정당의 기원과 특징, 정당을 둘러싼 논쟁과 한계 그리고 앞으로의 가능성에 대해 균형 있는 시각으로 짚고 있는 저자는 다른 사회 정치 제도들과의 차이점을 통해 정당의 개념을 정의하고 의회의 내ㆍ외적 역사적 기원을 살펴보면서 현대 정당의 특징을 종합적이고 분석적으로 정리한다. 또 19세기 후반에 처음 등장한 엘리트 정당에서부터 이탈리아의 포르자 이탈리아 같은 기업형 정당까지 정당의 발생 기원과 유권자와의 관계, 이데올로기, 정당 모형의 변천사를 살펴본다. 그리고 정당의 출현, 정착, 쇠퇴의 각 국면과 관련된 중요한 논쟁들을 살펴봄으로써 ‘정당은 과연 바람직한 것인가’라는 문제를 성찰하고 민주주의 핵심 제도로서의 정당의 역할과 한계를 짚어본다. 이 때 정당 내부의 민주성, ‘과두제 철칙’, 투표율 하락 등의 문제는 정당 쇠퇴와 밀접하게 관련되어 있다. 마지막으로 저자는 세계화, 정보화, 경제 위기 등 변화하는 환경 속에서 정당이 계속 살아남기 위해서는 환경 적응 능력과 지도자의 리더십이 중요하다고 강조하는 한편, 정당 존립의 가장 큰 기반이 민주주의인 만큼 민주주의를 시대 변화에 조응하는 것으로 전환해낼 수 있어야 정당의 미래도 지속될 수 있다고 주장한다.

2. 정당이란 무엇인가 ― 정당의 개념과 기원
오늘날의 정당 제도는 언제, 왜, 어떻게 생겨난 것일까? 정당의 발생 및 성립의 기원에 관해서는 여러 가지 설이 존재하지만 일반적으로 19세기 중반 전후, 의회 제도와 선거권이 도입되고 확대된 이 시기에서 그의 기원을 찾는다. 의회의 기능이 활성화되면서 의회 구성원들은 의견을 같이하는 사람들끼리 집단을 이룰 필요성이 커졌고, 투표권 확대로 늘어난 유권자의 지지를 얻기 위해 선거위원회 같은 보다 효율적인 조직이 필요하게 되었다. 즉, 정당은 의회 집단과 선거위원회 같은 선거 운동 조직의 결합으로 발생한 것이다. 이를 내생 정당이라고 한다. 또 외생 정당은 의회 밖에 있던 기존 조직이 집권 세력에 도전해 의회 내에서 자신들의 대표를 보유하기 위해 만든 정당이다. 선거권 제한 때문에 의회 제도로부터 배제되었던 노동조합이나 교회 및 지하 조직이 구성한 정당들이 중요한 역할을 했다.
정치학자들이 일반적으로 정의하는 정당의 특징은 다음과 같다. 첫째, 정당은 정권 획득을 목표로 여러 사람이 함께 활동하는 조직체이다. 둘째 정당은 목표를 추구하기 위해 ‘정당한’ 수단을 활용한다. 셋째, 정당은 선거 경쟁에 참여한다. 넷째, 정당은 특정 사회 집단의 이익을 넘어서는 대표성을 추구한다. 다섯째, 정당은 비슷한 신조, 경향, 가치를 지닌 사람들이 모인 조직체다. 그러나 이런 정의에 부합하지 않는 각각의 사례가 존재한다. 정권 획득이 아니라 연방에서의 독립을 목표로 하는 캐나다의 퀘벡연합이 있다. 아일랜드 신페인당은 아일랜드 공화군IRA을 통해 물리력을 사용한다. 또 정치적 목적에 따라 선거 보이콧 전략을 사용하는 정당이 존재하고 현실에서 보듯이 모든 정당이 사회의 광범위한 이익을 대표하는 것은 아니다. 정당 내부의 구성원들이 지향하는 가치나 신념이 항상 일치하는 것은 아니기 때문에 내부 갈등을 겪거나 분당 사태까지 이어지기도 한다. 이렇듯 정당에 대한 개념 정의는 현실에서 작동하는 정당이 실제 무엇을 어떻게 하는가라는 ‘정당 현상’에 대한 경험적 관찰을 통해 내려질 수 있다.

3. 정당은 어떻게 변모해왔는가
정당 역시 다른 사회적 제도와 마찬가지로 역사 벌전에 따른 정치 사회적 변화에 따라 그 특성이 변화하는 역사적 제도이다. 정당은 그것의 진화 및 변모의 과정에서 후속 모델은 선행 모델을 기반으로 삼아 그것을 재설계하면서 만들어진다.
최초의 근대 정당은 보통 선거권이 도입되기 전인 19세기 후반에 등장한 엘리트 정당 모델이다. 엘리트 정당은 폐쇄성, 제한된 구성원들의 주도, 정당과 유권자의 약한 연결 고리 등을 그 특징으로 하고 이를 ‘간부 정당’이라고 부르기도 한다. 보통 선거권의 실시로 ‘대중 민주주의’가 출현하면서 엘리트 정당은 그 생명을 다하게 된다.
다음으로 기존에 정치적으로 배제되었던 사회 집단인 대중들을 하나의 공동체로 통합하고 고유한 이데올로기에 따라 그들을 정치화하는 대중 정당이 출현했다. 대중 정당은 특정한 계급과 종교에 기반을 둔 사회 집단에 지지를 호소했다. 이 과정에서 이데올로기의 중요성을 강조했고 이를 통해 결속력을 획득했다. 사회주의가 가장 대표적인 예이다. 엘리트 정당이 폐쇄적이었던 것과 달리 대중 정당은 당원을 늘려가기 위해 일정한 조건을 갖추면 누구나 가입할 수 있는 개방적인 성격을 띠었다. 또 대중 정당에서 당원들은 매우 중요한 역할을 차지했는데 이들은 당과 유권자를 연결하는 매개자이자 당 이데올로기의 수용자로서 가장 핵심적인 존재였다. 특히 대중 정당은 당원들의 당비로 운영되었기 때문에 선거와 당 활동의 재정적 원천이 되었다
1950년대 전후 부흥기 동안 대중 정당은 포괄 정당 모델로 변형된다. 이때 ‘새로운 중간 계급’이 출현하고 사회 보장을 실현하는 복지 국가를 지향하면서 이전에 정치적 대립 축을 이루던 계급 균열이 약화된다. 포괄 정당이 광범위한 유권자들의 지지를 얻고자 하는 과정에서 정당과 유권자 간의 연계가 느슨해지고 이데올로기의 중요성은 약화된다. 이는 당원으로서의 정체성을 약화시키고 당의 응집력 또한 떨어지게 하는 반면 정당 지도자 혹은 지도부의 권한이 강화되면서 ‘인물의 중요성’을 강화시킨다. 1980년대부터는 그 연장선에서 선거 전문가 정당으로 변형된다. 정당이 광범위한 유권자의 지지를 확보하기 위해 대중 매체의 중요성이 커지면서 정당 지도자의 ‘이미지’에 의존하는 인물 중심의 정치가 더욱 강조된다. 이 때문에 후보자 중심의 선거 운동이 강조되고 상징 창출과 조작에 능한 전문가들의 중요성과 영향력이 확대된 것이다. 이로써 현대 정당의 관심은 당원에서 유권자로 이동하게 되고 당 내에서 각 분야의 전문가의 역할이 이전보다 훨씬 중요해졌다.
대중 정당이 포괄 정당으로 전환함에 따라 정당 활동을 통한 시민들의 정치 참여가 봉쇄되었다. 시민들은 새로운 정당이나 사회단체를 선호하는 경향을 보이면서 기존 정당이 수용하지 못하는 단일 쟁점을 다루는 새로운 이데올로기에 기초한 정당을 요구하게 된다. 유럽 각국에서 출현한 녹색당이 대표적인 예이다. 기존 정당들은 새롭게 등장한 사회 정치 세력과의 경쟁 속에서 선거 운동과 정당 운영에 필요한 자원의 국가 보조를 독점하는 방식으로 생존하려 했고 이를 카르텔 정당 모델이라고 한다.
1990년대에 등장한 기업형 정당 모델은 국가가 아니라 사적 부문에서 정당 활동을 위한 자원을 가져온다. 기업형 정당은 선거 시기에만 자원을 동원하는 형태로 운영되고 정당은 그 자체가 목적이라기보다는 정치적 공직 같은 지위를 획득하기 위한 도구로 보아야 한다. 대표적인 예가 이탈리아 베를루스코니가 이끄는 ‘포르자 이탈리아’이다.

4. 정당을 둘러싼 논쟁들 ― 정당 없이 민주 정부 없다
정당에 대해 부정적 입장을 취하는 이들은 정당의 경쟁과 갈등이 국가의 통합을 해치는 분열이라고 보았다. 또 흄이나 토크빌같이 정당을 필요악으로 보는 이들은 정당이 자유 정부 아래서 나타나는 피할 수 없는 정치 현상이고 그 존재 자체를 부정하거나 금지할 수 없지만 대신에 정당의 부정적 영향에 대한 규제와 견제가 필요하다는 입장이다. 반면 정당 필수론자들은 정당이 “구성원들이 모두 동의하는 원칙에 기초”하여 “결사되고 조직된” 연합체이고 사리사욕을 추구하는 파벌과 구별되며 정당 없이 민주적 정부가 존재할 수 없다고 말한다.
그렇다면 과연 정당은 민주적인가? 독일의 정치학자이자 사회학자인 미헬스는 그 자신이 당원으로 참여한 독일의 사회민주당을 사례로 들며 대중 정당마저 소수의 엘리트가 당 활동을 위한 자원과 소통 수단을 통제하는 현실을 관찰할 후 ‘과두제의 철칙’을 제시했다. 즉 소수의 지배가 특정 국가 특정 정당만의 문제가 아니라 정당 일반에서 나타나는 보편적 경향이라는 것이다. 이는 정치에 대한 대중의 무관심으로 공고화된다. 과두제 철칙에 대한 이후의 비판들도 정당 내부의 관점에서는 미헬스의 주장을 수용한다. 그러나 정당 이론가 사르토리에 따르면 정당이 민주주의와 연결되는 것은 정당 자체가 민주적이기 때문이 아니라, 각 정당이 과두적이라고 해도 정당들 간의 경쟁의 결과가 총체적으로 민주주의를 산출하기 때문이라는 것이다. 당 내 민주주의의 가능성을 부정하는 미헬스의 주장이나 정당 간 경쟁에서의 민주주의가 더 중요하다는 사르토리의 논의 모두 정당이 민주적이어야 한다는 전제를 가지고 있다.
1960년대 말에 서구 사회에서 나타난 정당의 사회적 기반과 고유 기능의 약화라는 정당의 위기를 둘러싸고 논쟁이 진행되었다. 투표율 하락, 정당 일체감의 약화 등의 지표들이 그런 양상을 드러내주며 정당 연구자들은 이익 집단 등의 다른 정치적 매개체들의 확산으로 정당의 전통적인 역할이 축소되어왔다고 말한다. 또 산업 사회에서 달성한 경제적 풍요를 누리며 자라난 세대들은 이데올로기나 국가의 경제적 역할보다는 낙태할 권리, 평등, 참여, 환경 등의 이슈를 가지고 기존의 ‘낡은 정치’에 도전해왔다. 즉 계급 기반의 정치적 대립이 가치 기반의 정치적 대립으로 대체되어왔다는 것이다. 이와 더불어 텔레비전 같은 대중 매체가 정치 커뮤니케이션의 구조에 영향을 미쳤다. 대중 매체는 정당으로 하여금 후보 중심적이고 이슈 중심적인 선거 운동을 펼치게 했고 이는 기존의 정당이 해오던 역할을 감소시켰다.

5. 한국 정당 정치의 미래
한국의 정당 정치는 계급, 이념, 세대 등 현존하는 사회적 균열을 온전하게 반영하지 못하고 있다. 단지 정당 지도자들의 출신 지역에 의존한 지역 균열을 바탕으로 유권자의 지지를 동원한다. 이러한 정당 정치의 현실은 유권자들의 정당 정치에 대한 관심 저하와 불신 증대, 선거 불참의 증가를 가져왔다. 최근에는 무려 절반에 가까운 유권자들이 선거 참여를 외면하기도 했다. 이는 한국 정당 정치의 대표성과 정당성이 매우 낮으며, 그 미래가 결코 밝지 않다는 사실을 보여준다. 궁극적으로는 한국 민주주의의 위기를 의미하기도 한다.
한국 정당 정치의 발전을 위해서는 다음과 같은 과제가 수행되어야 한다. 첫째 각 정당의 활동에서 사회의 균열을 더 강력하게 반영해야 한다. 둘째, 첫 번째 과제를 충실히 수행하기 위해서는 정당의 생성이 이념과 정책의 정체성에 입각해 이루어져야 한다. 셋째, 이념과 정책의 정체성에 입각한 정당 생성을 위해 새로운 정치 세력의 원내 진출 장벽을 대폭 낮추어야 한다. 넷째, 국민의 이해 및 요구와 괴리된 채 정당들 간의 소모적인 갈등만을 부추기는 대립 쟁점의 형성을 억제해야 한다.

1장 왜 정당인가
2장 정당이란 무엇인가
3장 정당 모델은 어떻게 변모해왔는가
4장 정당을 둘러싼 논쟁들
5장 정당의 미래는 오래 지속될 것인가